MANILA/SANTIAGO – Der Internationale Währungsfonds scheint die Absicht zu haben, eins der besten Beispiele globaler Zusammenarbeit gegen die von der COVID-19-Pandemie und dem Klimawandel ausgelösten wirtschaftlichen Verwerfungen zu verwässern. Diesen Kurs muss er jetzt ändern, bevor es zu spät ist.
Dass der IWF im August Sonderziehungsrechte (SZR, seine Reservewährung) in Höhe von 650 Milliarden Dollar ausgab, wurde seit langem unterstützt und weithin befürwortet. Angesichts der strengen Regeln des IWF war von Anfang an klar, dass der größte Teil der SZR an Länder gehen würde, die sie nicht brauchen. Daher versprachen die G7-Staatschefs, bis zu 100 Milliarden Dollar ihrer Zuweisungen an „Länder mit dem stärkstem Bedarf an … pandemischer [Unterstützung zur] Stabilisierung ihrer Wirtschaft und dem Aufbau einer grünen und globalen Erholung … im Einklang mit gemeinsamen Entwicklungs- und Klimazielen” weiterzuleiten.
Auch wenn diese Geste – verglichen mit den 17 Billionen Dollar, die die reichen Länder während der Pandemie zur Unterstützung ihrer eigenen Wirtschaft ausgegeben haben – klein erscheint, war sie trotzdem bedeutsam. Im Oktober, nur zwei Monate nach der Zuweisung, unterstützten die G20 einen Plan des IWF und der Weltbank, eine Resilienz- und Nachhaltigkeitsstiftung (Resilience and Sustainability Trust, RST) zu entwickeln und einzuführen, die es reichen Ländern ermöglichen sollte, ihre Anteile an Länder mit geringem und mittlerem Einkommen weiterzugeben, die anfällig für wirtschaftliche Schocks sind. Weil der RST dazu verwendet werden kann, die Gefahren des Klimawandels abzumildern, könnte er eine massive Lücke im internationalen Finanzwesen füllen. Der IWF hat angekündigt, bis zu seinem Frühlingstreffen 2022 einen Vorschlag zu machen.
Aber wird dies ausreichen?
Extreme Wetterereignisse wie Überschwemmungen und Wirbelstürme können in vulnerablen Ländern finanzielle Instabilität auslösen, indem sie Kapitalbestände und Quellen von Auslandseinkünften vernichten. Auch Länder, die von Exporten fossiler Energieträger abhängig sind, stehen vor einer unsicheren Haushaltslage, da im Rahmen der Klimaziele die Nachfrage nach Öl und Gas sinkt. In beiden Fällen kann der Handel durch externe Effekte negativ beeinflusst werden. Länder, die vor solchen Bedingungen stehen, müssen ihre Volkswirtschaften strukturell umwandeln. Aber vielen Staaten mit niedrigem oder mittlerem Einkommen mangelt es an Zugang zu den nötigen kosteneffektiven und flexiblen Finanzierungsmöglichkeiten.
Ein gut gestalteter RST würde die IWF-Kriterien zur Ressourcenzuweisung und Anspruchsberechtigung der einzelnen Länder flexibler machen. Leider wird der geplante RST für die meisten klimaanfälligen Länder ineffektiv sein, da der Entwurf des IWF fünf Schwachpunkte hat:
Der erste Schwachpunkt betrifft die Anspruchsberechtigung. Die IWF-Programme unterscheiden anhand des Einkommens, aber der Klimawandel tut dies nicht. Während die G20 ausdrücklich zur Einführung eines RST aufgerufen haben, der neben Ländern mit niedrigem Einkommen auch klimaempfindliche Länder mit mittlerem Einkommen umfasst, hat der IWF eine enge Interpretation eingeführt, laut der letztere nur anspruchsberechtigt sind, wenn sie eine gewisse Einkommensgrenze nicht überschreiten.
Aber traditionelle Methoden zur Einkommensschätzung sind zur Bestimmung der Berechtigung ein schlechtes Kriterium. Der IWF muss sein Denken den tatsächlichen Umständen anpassen und gewährleisten, dass die Anspruchsberechtigung auf klimatischer Vulnerabilität beruht. Ergänzt man die Kriterien durch einfache Messgrößen – wie die Anfälligkeit für physische Klimagefahren wie Überschwemmungen, Dürren oder Wirbelstürme oder wirtschaftliche Faktoren wie den Anteil des Exports fossiler Energieträger an den gesamten Auslandseinkünften – sollte dies keine Kontroverse auslösen.
Zweitens gibt es ein Problem mit den Bedingungen und der Zugänglichkeit der Mittel. Den Entwicklungsländern mangelt es am nötigen Haushaltsspielraum, um für den wirtschaftlich benötigten Strukturwandel Ressourcen mobilisieren zu können. Vielen fehlt es außerdem an angemessenen Kreditbedingungen für externe Ressourcen. Aber der IWF schlägt vor, dass den RST-Nutzern der SZR-Zinssatz (momentan fünf Basispunkte, Tendenz steigend) plus ein Aufschlag von bis zu 100 Basispunkte berechnet wird. Diese Zinsen unterscheiden sich nicht erheblich von denen, die der Fonds momentan von den Ländern mittleren Einkommens verlangt. Noch problematischer sind die Zugangsbegrenzungen, die 100% der Höchstquote betragen – oder weniger als das SZR-Äquivalent von einer Milliarde Dollar. Damit würde wohl höchstens der Finanzierungsbedarf der allerkleinsten Länder gedeckt.
Der dritte Schwachpunkt ist, dass der IWF Bedingungen stellt. Der Fonds betrachtet den RST als Ergänzung bestehender Programme. Dies ist zutiefst verstörend. Laut der eigenen Untersuchungen des Fonds wirken seine bestehenden Kreditvergabemechanismen stigmatisierend – aufgrund der strengen Bedingungen und der geringen Effektivität hinsichtlich wirtschaftlicher Erholung und anderer sozialer Ergebnisse. Der RST sollte ein neues Instrument sein, das Ressourcen bereitstellt und an die Länder weiterleitet, die am anfälligsten für den Klimawandel sind. Aber was der IWF plant, ist alter Wein in neuen Schläuchen.
[Abbildung 1]
Die Abbildungen 1 und 2 zeigen, dass klimaanfällige Länder – sogar während der Pandemie, als der Fonds die stärkste Nutzung seiner Hilfen verzeichnet hat – nicht um die Unterstützung des IWF gebeten haben. Stockt er nun seine Maßnahmen zu denselben Kosten und Bedingungen lediglich etwas auf, werden dadurch letztlich dringend benötigte Finanzmittel zur Klimaresilienz blockiert.
[Abbildung 2]
Der vierte Schwachpunkt besteht darin, dass der RST unter die Leitung des IWF fallen soll, obwohl dieser erst jetzt eine Klimawandelstrategie entwickelt. Multilaterale und regionale Entwicklungsbanken sind ebenfalls vorschriftsmäßige SZR-Institutionen, und sie haben eine längere und stärkere klimapolitische Tradition. Sie müssen an der Verwaltung des RST beteiligt werden.
Und schließlich stellt sich die Frage des Volumens: Laut IWF-Verwaltungsdirektorin Kristalina Georgiewa soll der RST eine Erstfinanzierung in Höhe von etwa 30 Milliarden Dollar erhalten und dann auf 50 Milliarden aufgestockt werden. Natürlich kann nicht erwartet werden, dass der RST die Finanzierung, die zur Bewältigung der zunehmenden Folgen des Klimawandels erforderlich ist, allein übernimmt. Aber der Ständige Finanzierungsausschuss der UN-Rahmenkonvention über den Klimawandel kommt zu einer Bedarfseinschätzung in Höhe von sechs Billionen Dollar, und andere Schätzungen sind noch erheblich höher. Auf der jüngsten UN-Klimawandelkonferenz (COP26) schlug Mia Amor Mottley, die Premierministerin von Barbados, deren Land unter klimatischen Folgen mit am meisten leidet, eine jährliche Steigerung der SZR in Höhe von 500 Milliarden Dollar über 20 Jahre vor, um Resilienz und Nachhaltigkeit zu finanzieren.
Die Anteilseigner und Teilhaber des IWF müssen die Struktur des RST überarbeiten. Damit er erfolgreich sein kann, muss er – unabhängig vom Einkommensniveau – alle klimaempfindlichen Entwicklungsländer einbeziehen. Er muss günstige Finanzierungsmöglichkeiten bereitstellen, die die Nachhaltigkeit der Verschuldung der Mitgliedsländer nicht untergraben und nicht mit bereits bestehenden, hohen Bedingungen unterworfenen IWF-Programmen verbunden sind. Er muss von wichtigen Institutionen zur Entwicklungsfinanzierung verwaltet werden. Und sein Volumen muss zukünftig angemessen vergrößert werden.
Also muss der IWF seinen RST-Vorschlag entsprechend anpassen. Kann er dies nicht, sollten die Geldgeberländer die Stiftung auch nicht mit Kapital ausstatten.
Die Verfasserinnen und Verfasser sind Mitglieder der Task Force on Climate, Development and the International Monetary Fund.
Aus dem Englischen von Harald Eckhoff
MANILA/SANTIAGO – Der Internationale Währungsfonds scheint die Absicht zu haben, eins der besten Beispiele globaler Zusammenarbeit gegen die von der COVID-19-Pandemie und dem Klimawandel ausgelösten wirtschaftlichen Verwerfungen zu verwässern. Diesen Kurs muss er jetzt ändern, bevor es zu spät ist.
Dass der IWF im August Sonderziehungsrechte (SZR, seine Reservewährung) in Höhe von 650 Milliarden Dollar ausgab, wurde seit langem unterstützt und weithin befürwortet. Angesichts der strengen Regeln des IWF war von Anfang an klar, dass der größte Teil der SZR an Länder gehen würde, die sie nicht brauchen. Daher versprachen die G7-Staatschefs, bis zu 100 Milliarden Dollar ihrer Zuweisungen an „Länder mit dem stärkstem Bedarf an … pandemischer [Unterstützung zur] Stabilisierung ihrer Wirtschaft und dem Aufbau einer grünen und globalen Erholung … im Einklang mit gemeinsamen Entwicklungs- und Klimazielen” weiterzuleiten.
Auch wenn diese Geste – verglichen mit den 17 Billionen Dollar, die die reichen Länder während der Pandemie zur Unterstützung ihrer eigenen Wirtschaft ausgegeben haben – klein erscheint, war sie trotzdem bedeutsam. Im Oktober, nur zwei Monate nach der Zuweisung, unterstützten die G20 einen Plan des IWF und der Weltbank, eine Resilienz- und Nachhaltigkeitsstiftung (Resilience and Sustainability Trust, RST) zu entwickeln und einzuführen, die es reichen Ländern ermöglichen sollte, ihre Anteile an Länder mit geringem und mittlerem Einkommen weiterzugeben, die anfällig für wirtschaftliche Schocks sind. Weil der RST dazu verwendet werden kann, die Gefahren des Klimawandels abzumildern, könnte er eine massive Lücke im internationalen Finanzwesen füllen. Der IWF hat angekündigt, bis zu seinem Frühlingstreffen 2022 einen Vorschlag zu machen.
Aber wird dies ausreichen?
Extreme Wetterereignisse wie Überschwemmungen und Wirbelstürme können in vulnerablen Ländern finanzielle Instabilität auslösen, indem sie Kapitalbestände und Quellen von Auslandseinkünften vernichten. Auch Länder, die von Exporten fossiler Energieträger abhängig sind, stehen vor einer unsicheren Haushaltslage, da im Rahmen der Klimaziele die Nachfrage nach Öl und Gas sinkt. In beiden Fällen kann der Handel durch externe Effekte negativ beeinflusst werden. Länder, die vor solchen Bedingungen stehen, müssen ihre Volkswirtschaften strukturell umwandeln. Aber vielen Staaten mit niedrigem oder mittlerem Einkommen mangelt es an Zugang zu den nötigen kosteneffektiven und flexiblen Finanzierungsmöglichkeiten.
Ein gut gestalteter RST würde die IWF-Kriterien zur Ressourcenzuweisung und Anspruchsberechtigung der einzelnen Länder flexibler machen. Leider wird der geplante RST für die meisten klimaanfälligen Länder ineffektiv sein, da der Entwurf des IWF fünf Schwachpunkte hat:
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Der erste Schwachpunkt betrifft die Anspruchsberechtigung. Die IWF-Programme unterscheiden anhand des Einkommens, aber der Klimawandel tut dies nicht. Während die G20 ausdrücklich zur Einführung eines RST aufgerufen haben, der neben Ländern mit niedrigem Einkommen auch klimaempfindliche Länder mit mittlerem Einkommen umfasst, hat der IWF eine enge Interpretation eingeführt, laut der letztere nur anspruchsberechtigt sind, wenn sie eine gewisse Einkommensgrenze nicht überschreiten.
Aber traditionelle Methoden zur Einkommensschätzung sind zur Bestimmung der Berechtigung ein schlechtes Kriterium. Der IWF muss sein Denken den tatsächlichen Umständen anpassen und gewährleisten, dass die Anspruchsberechtigung auf klimatischer Vulnerabilität beruht. Ergänzt man die Kriterien durch einfache Messgrößen – wie die Anfälligkeit für physische Klimagefahren wie Überschwemmungen, Dürren oder Wirbelstürme oder wirtschaftliche Faktoren wie den Anteil des Exports fossiler Energieträger an den gesamten Auslandseinkünften – sollte dies keine Kontroverse auslösen.
Zweitens gibt es ein Problem mit den Bedingungen und der Zugänglichkeit der Mittel. Den Entwicklungsländern mangelt es am nötigen Haushaltsspielraum, um für den wirtschaftlich benötigten Strukturwandel Ressourcen mobilisieren zu können. Vielen fehlt es außerdem an angemessenen Kreditbedingungen für externe Ressourcen. Aber der IWF schlägt vor, dass den RST-Nutzern der SZR-Zinssatz (momentan fünf Basispunkte, Tendenz steigend) plus ein Aufschlag von bis zu 100 Basispunkte berechnet wird. Diese Zinsen unterscheiden sich nicht erheblich von denen, die der Fonds momentan von den Ländern mittleren Einkommens verlangt. Noch problematischer sind die Zugangsbegrenzungen, die 100% der Höchstquote betragen – oder weniger als das SZR-Äquivalent von einer Milliarde Dollar. Damit würde wohl höchstens der Finanzierungsbedarf der allerkleinsten Länder gedeckt.
Der dritte Schwachpunkt ist, dass der IWF Bedingungen stellt. Der Fonds betrachtet den RST als Ergänzung bestehender Programme. Dies ist zutiefst verstörend. Laut der eigenen Untersuchungen des Fonds wirken seine bestehenden Kreditvergabemechanismen stigmatisierend – aufgrund der strengen Bedingungen und der geringen Effektivität hinsichtlich wirtschaftlicher Erholung und anderer sozialer Ergebnisse. Der RST sollte ein neues Instrument sein, das Ressourcen bereitstellt und an die Länder weiterleitet, die am anfälligsten für den Klimawandel sind. Aber was der IWF plant, ist alter Wein in neuen Schläuchen.
[Abbildung 1]
Die Abbildungen 1 und 2 zeigen, dass klimaanfällige Länder – sogar während der Pandemie, als der Fonds die stärkste Nutzung seiner Hilfen verzeichnet hat – nicht um die Unterstützung des IWF gebeten haben. Stockt er nun seine Maßnahmen zu denselben Kosten und Bedingungen lediglich etwas auf, werden dadurch letztlich dringend benötigte Finanzmittel zur Klimaresilienz blockiert.
[Abbildung 2]
Der vierte Schwachpunkt besteht darin, dass der RST unter die Leitung des IWF fallen soll, obwohl dieser erst jetzt eine Klimawandelstrategie entwickelt. Multilaterale und regionale Entwicklungsbanken sind ebenfalls vorschriftsmäßige SZR-Institutionen, und sie haben eine längere und stärkere klimapolitische Tradition. Sie müssen an der Verwaltung des RST beteiligt werden.
Und schließlich stellt sich die Frage des Volumens: Laut IWF-Verwaltungsdirektorin Kristalina Georgiewa soll der RST eine Erstfinanzierung in Höhe von etwa 30 Milliarden Dollar erhalten und dann auf 50 Milliarden aufgestockt werden. Natürlich kann nicht erwartet werden, dass der RST die Finanzierung, die zur Bewältigung der zunehmenden Folgen des Klimawandels erforderlich ist, allein übernimmt. Aber der Ständige Finanzierungsausschuss der UN-Rahmenkonvention über den Klimawandel kommt zu einer Bedarfseinschätzung in Höhe von sechs Billionen Dollar, und andere Schätzungen sind noch erheblich höher. Auf der jüngsten UN-Klimawandelkonferenz (COP26) schlug Mia Amor Mottley, die Premierministerin von Barbados, deren Land unter klimatischen Folgen mit am meisten leidet, eine jährliche Steigerung der SZR in Höhe von 500 Milliarden Dollar über 20 Jahre vor, um Resilienz und Nachhaltigkeit zu finanzieren.
Die Anteilseigner und Teilhaber des IWF müssen die Struktur des RST überarbeiten. Damit er erfolgreich sein kann, muss er – unabhängig vom Einkommensniveau – alle klimaempfindlichen Entwicklungsländer einbeziehen. Er muss günstige Finanzierungsmöglichkeiten bereitstellen, die die Nachhaltigkeit der Verschuldung der Mitgliedsländer nicht untergraben und nicht mit bereits bestehenden, hohen Bedingungen unterworfenen IWF-Programmen verbunden sind. Er muss von wichtigen Institutionen zur Entwicklungsfinanzierung verwaltet werden. Und sein Volumen muss zukünftig angemessen vergrößert werden.
Also muss der IWF seinen RST-Vorschlag entsprechend anpassen. Kann er dies nicht, sollten die Geldgeberländer die Stiftung auch nicht mit Kapital ausstatten.
Die Verfasserinnen und Verfasser sind Mitglieder der Task Force on Climate, Development and the International Monetary Fund.
Aus dem Englischen von Harald Eckhoff