LONDEN – Toen de Amerikaanse minister van Financiën Henry Morgenthau bijna tachtig jaar geleden de conferentie van Bretton Woods opende, herinnerde hij de afgevaardigden eraan dat het falen van de internationale samenwerking had geleid tot de Grote Depressie, sociale verdeeldheid en uiteindelijk oorlog. ʻWelvaart is, net als vrede, ondeelbaar,ʼ concludeerde hij, ʻwe kunnen het ons niet veroorloven dat het slechts hier of daar over de fortuinlijken wordt verspreid … Armoede, waar dan ook, is een bedreiging voor ons allen.ʼ
Die boodschap spreekt door de decennia heen. We staan opnieuw voor wereldwijde uitdagingen die alleen door internationale samenwerking kunnen worden aangepakt. Grote delen van de ontwikkelingslanden zijn uitgesloten van de welvaart in de wereld. De extreme armoede neemt toe. Zwaarbevochten verworvenheden op het gebied van gezondheid, onderwijs en voeding worden bedreigd. De nu al schrijnende economische ongelijkheid tussen en binnen landen wordt groter. De kans om een klimaatramp af te wenden staat op het punt definitief voorbij te gaan. En toch wordt de multilaterale samenwerking verlamd door zelfgenoegzaamheid, kleingeestige rivaliteiten en naar binnen gericht nationalisme.
De voorjaarsvergaderingen van het Internationale Monetaire Fonds (IMF) en de Wereldbank van dit jaar boden de kans om de financiële middelen te mobiliseren die nodig zijn om te voorkomen dat de vooruitgang op weg naar de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDGʼs) van 2030 volledig wordt teruggedraaid. In plaats daarvan arriveerden de westerse regeringen en de G20 zonder gezamenlijke agenda, brachten ze een week door met het uitwisselen van gemeenplaatsen, en lieten ze een reeks vage en onsamenhangende verklaringen aan de wereld na.
We kunnen ons niet veroorloven dat leiderschap op deze schaal faalt. Het IMF en de Wereldbank, de twee pijlers van het Bretton Woods-systeem, moeten centraal staan in de internationale samenwerking om een antwoord te bieden op de grote uitdagingen waarmee onze generatie wordt geconfronteerd, te beginnen met het herstel op twee niveaus van de economische neergang die door COVID-19 is veroorzaakt.
In tegenstelling tot de geavanceerde economieën, die zich hebben hersteld dankzij omvangrijke overheidsfinanciering en vaccinatieprogrammaʼs, hebben veel ontwikkelingseconomieën diepe littekens opgelopen. De groei is vertraagd, de belastinginkomsten zijn gedaald, en tweederde van de lage-inkomenslanden verkeert in schuldennood of dreigt in schuldennood te geraken. Het IMF schat dat de armste landen 450 miljard dollar extra nodig zullen hebben om terug te keren naar het ontwikkelingspad van vóór de pandemie.
De druk op de begrotingen beperkt het vermogen van overheden om de verworvenheden op het gebied van de menselijke ontwikkeling te verdedigen. Door de pandemie zijn bijna honderd miljoen mensen in extreme armoede terechtgekomen. Dat cijfer zal nog stijgen naarmate in de vangnetten wordt gesnoeid en de Russische oorlog in Oekraïne de voedselprijsinflatie aanwakkert, waardoor in sommige delen van de wereld het gevaar van toenemende ondervoeding of zelfs hongersnood opdoemt. Ruim veertig van de armste landen geven meer uit aan de aflossing van hun schulden dan aan de volksgezondheid. Er wordt gesneden in de onderwijsbegrotingen, zelfs nu miljoenen van de meest achtergestelde kinderen in de wereld naar school terugkeren met leerachterstanden die het gevolg zijn van de door de pandemie veroorzaakte schoolsluitingen.
Tegen deze grimmige achtergrond is internationale samenwerking om een ʻSDG-herstelʼ te financieren des te dringender geworden. De OESO schat dat het toch al grote financieringstekort voor de SDGʼs van vóór de pandemie met 1,2 biljoen dollar is toegenomen. Dat is zonder de extra investeringen van twee biljoen dollar per jaar die nodig zijn om investeringen in hernieuwbare energie in ontwikkelingslanden te ondersteunen teneinde de doelstellingen van het klimaatverdrag van Parijs van 2015 te halen.
Toen regeringen zich zeven jaar geleden vastlegden op de SDG-agenda, beloofden zij een gedurfde nieuwe aanpak van ontwikkelingsfinanciering, die ʻmiljarden in biljoenenʼ zou omzetten. De architecten van het Bretton Woods-systeem hebben daarvoor een instrument gecreëerd in de vorm van multilaterale ontwikkelingsbanken (MDBʼs).
Het MDB-systeem – de Wereldbank en haar regionale tegenhangers – is opgezet om de naoorlogse wederopbouw van Europa te ondersteunen, en is gebaseerd op een eenvoudig maar krachtig financieel model. Met kleine bedragen aan gestort kapitaal, geschraagd door veel ruimere overheidsgaranties (ʻopvraagbaar kapitaalʼ), kunnen de MDBʼs hun AAA-rating gebruiken om tegen lage rentes obligaties uit te geven en leningen te verstrekken aan ontwikkelingslanden, waarmee zij in feite particuliere financiering mobiliseren voor overheidsinvesteringen. De Wereldbank, de grootste MDB, beschikt over slechts 19 miljard dollar aan gestort kapitaal, tegen 278 miljard dollar aan opvraagbaar kapitaal.
Multilaterale financiering heeft multiplicator-effecten die bilaterale hulp niet kan evenaren. Elke dollar die via gestort kapitaal in de Wereldbank is geïnvesteerd, mobiliseert vier dollar aan nieuwe financiering. Toch wordt het MDB-systeem in het beste geval slechts zwak benut. Afgezien van haar faciliteit voor zachte leningen, de International Development Association, heeft het Wereldbankstelsel een bescheiden rol gespeeld bij de ondersteuning van de ontwikkelingslanden tijdens de pandemie, en de financieringsportefeuille van de MDBʼs voor klimaatmaatregelen in lage- en midden-inkomenslanden bedraagt slechts 38 miljard dollar – een fractie van wat nodig is.
De MDBʼs (met name de Afrikaanse Ontwikkelingsbank) zijn weliswaar ondergekapitaliseerd, maar het grotere probleem is een diepgeworteld conservatisme in het financieel bestuur. De grootste aandeelhouders – de overheden van de VS en Europa – weigeren toe te staan dat opvraagbare kapitaalgaranties in de leningsoperaties worden geïntegreerd. Onderzoekers van het Overseas Development Institute schatten dat een wijziging van deze regel 1,3 biljoen dollar extra zou kunnen mobiliseren, met slechts een marginale verandering van de kredietbeoordelingen en leenkosten.
Tijdens de voorjaarsvergaderingen klaagde de Amerikaanse minister van Financiën, Janet Yellen, dat de MDBʼs er niet in waren geslaagd de biljoenen te mobiliseren die nodig zijn voor het herstel van de pandemie. En toch is de regering-Biden er niet in geslaagd de regels inzake opvraagbaar kapitaal te herzien.
Andere pogingen tot innovatie zijn op een bureaucratische muur gestuit. Gordon Brown, de speciale gezant van de VN voor mondiaal onderwijs, heeft een systeem van bescheiden subsidies en garanties voorgesteld dat de financiering van MDBʼs voor onderwijs zou kunnen verdubbelen, waardoor tien miljard dollar zou vrijkomen. Maar zelfs in het licht van een ongekende onderwijscrisis hebben de donoren nagelaten te handelen.
Dit is een karikatuur van het Bretton Woods-systeem. In de misplaatste verdediging van hun AAA-kredietratings laten de MDBʼs oplossingen links liggen die het herstel zouden ondersteunen, een verwoestende ommekeer in de menselijke ontwikkeling zouden voorkomen, en miljoenen kinderen hoop zouden brengen.
Helaas is het niet alleen de agenda van de MDBʼs die vastzit. Negen maanden nadat de regeringen van de G20 hadden toegezegd honderd miljard dollar van de nieuwe uitgifte van speciale trekkingsrechten (SDRʼs, de reservevaluta van het fonds) door het IMF aan de arme landen toe te wijzen, is er nog geen cent overgemaakt. Intussen zal de schuldendienst dit jaar met 45 procent stijgen – het grootste deel daarvan gaat naar commerciële schuldeisers en naar China –, worden cruciale investeringen verdrongen en neemt het risico van wanordelijke wanbetalingen van overheden toe. Toch zijn we nog geen stap dichter bij een alomvattend raamwerk voor schuldvermindering dan een jaar geleden.
Toen de door COVID-19 veroorzaakte crisis zich verdiepte, hebben sommige commentatoren opgeroepen tot een een nieuw Bretton Woods-systeem. Zij hebben een punt. De Wereldbank en het IMF houden anachronistische, door het Westen gedomineerde bestuurssystemen in stand. Maar wat ontbreekt in het antwoord op de huidige grote uitdagingen op het gebied van de menselijke ontwikkeling is niet een adequate financiële architectuur, maar veeleer het gevoel van urgentie, een gezamenlijk doel en een gemeenschappelijk streven dat de oorspronkelijke Bretton Woods-conferentie kenmerkte.
Vertaling: Menno Grootveld
LONDEN – Toen de Amerikaanse minister van Financiën Henry Morgenthau bijna tachtig jaar geleden de conferentie van Bretton Woods opende, herinnerde hij de afgevaardigden eraan dat het falen van de internationale samenwerking had geleid tot de Grote Depressie, sociale verdeeldheid en uiteindelijk oorlog. ʻWelvaart is, net als vrede, ondeelbaar,ʼ concludeerde hij, ʻwe kunnen het ons niet veroorloven dat het slechts hier of daar over de fortuinlijken wordt verspreid … Armoede, waar dan ook, is een bedreiging voor ons allen.ʼ
Die boodschap spreekt door de decennia heen. We staan opnieuw voor wereldwijde uitdagingen die alleen door internationale samenwerking kunnen worden aangepakt. Grote delen van de ontwikkelingslanden zijn uitgesloten van de welvaart in de wereld. De extreme armoede neemt toe. Zwaarbevochten verworvenheden op het gebied van gezondheid, onderwijs en voeding worden bedreigd. De nu al schrijnende economische ongelijkheid tussen en binnen landen wordt groter. De kans om een klimaatramp af te wenden staat op het punt definitief voorbij te gaan. En toch wordt de multilaterale samenwerking verlamd door zelfgenoegzaamheid, kleingeestige rivaliteiten en naar binnen gericht nationalisme.
De voorjaarsvergaderingen van het Internationale Monetaire Fonds (IMF) en de Wereldbank van dit jaar boden de kans om de financiële middelen te mobiliseren die nodig zijn om te voorkomen dat de vooruitgang op weg naar de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDGʼs) van 2030 volledig wordt teruggedraaid. In plaats daarvan arriveerden de westerse regeringen en de G20 zonder gezamenlijke agenda, brachten ze een week door met het uitwisselen van gemeenplaatsen, en lieten ze een reeks vage en onsamenhangende verklaringen aan de wereld na.
We kunnen ons niet veroorloven dat leiderschap op deze schaal faalt. Het IMF en de Wereldbank, de twee pijlers van het Bretton Woods-systeem, moeten centraal staan in de internationale samenwerking om een antwoord te bieden op de grote uitdagingen waarmee onze generatie wordt geconfronteerd, te beginnen met het herstel op twee niveaus van de economische neergang die door COVID-19 is veroorzaakt.
In tegenstelling tot de geavanceerde economieën, die zich hebben hersteld dankzij omvangrijke overheidsfinanciering en vaccinatieprogrammaʼs, hebben veel ontwikkelingseconomieën diepe littekens opgelopen. De groei is vertraagd, de belastinginkomsten zijn gedaald, en tweederde van de lage-inkomenslanden verkeert in schuldennood of dreigt in schuldennood te geraken. Het IMF schat dat de armste landen 450 miljard dollar extra nodig zullen hebben om terug te keren naar het ontwikkelingspad van vóór de pandemie.
De druk op de begrotingen beperkt het vermogen van overheden om de verworvenheden op het gebied van de menselijke ontwikkeling te verdedigen. Door de pandemie zijn bijna honderd miljoen mensen in extreme armoede terechtgekomen. Dat cijfer zal nog stijgen naarmate in de vangnetten wordt gesnoeid en de Russische oorlog in Oekraïne de voedselprijsinflatie aanwakkert, waardoor in sommige delen van de wereld het gevaar van toenemende ondervoeding of zelfs hongersnood opdoemt. Ruim veertig van de armste landen geven meer uit aan de aflossing van hun schulden dan aan de volksgezondheid. Er wordt gesneden in de onderwijsbegrotingen, zelfs nu miljoenen van de meest achtergestelde kinderen in de wereld naar school terugkeren met leerachterstanden die het gevolg zijn van de door de pandemie veroorzaakte schoolsluitingen.
BLACK FRIDAY SALE: Subscribe for as little as $34.99
Subscribe now to gain access to insights and analyses from the world’s leading thinkers – starting at just $34.99 for your first year.
Subscribe Now
Tegen deze grimmige achtergrond is internationale samenwerking om een ʻSDG-herstelʼ te financieren des te dringender geworden. De OESO schat dat het toch al grote financieringstekort voor de SDGʼs van vóór de pandemie met 1,2 biljoen dollar is toegenomen. Dat is zonder de extra investeringen van twee biljoen dollar per jaar die nodig zijn om investeringen in hernieuwbare energie in ontwikkelingslanden te ondersteunen teneinde de doelstellingen van het klimaatverdrag van Parijs van 2015 te halen.
Toen regeringen zich zeven jaar geleden vastlegden op de SDG-agenda, beloofden zij een gedurfde nieuwe aanpak van ontwikkelingsfinanciering, die ʻmiljarden in biljoenenʼ zou omzetten. De architecten van het Bretton Woods-systeem hebben daarvoor een instrument gecreëerd in de vorm van multilaterale ontwikkelingsbanken (MDBʼs).
Het MDB-systeem – de Wereldbank en haar regionale tegenhangers – is opgezet om de naoorlogse wederopbouw van Europa te ondersteunen, en is gebaseerd op een eenvoudig maar krachtig financieel model. Met kleine bedragen aan gestort kapitaal, geschraagd door veel ruimere overheidsgaranties (ʻopvraagbaar kapitaalʼ), kunnen de MDBʼs hun AAA-rating gebruiken om tegen lage rentes obligaties uit te geven en leningen te verstrekken aan ontwikkelingslanden, waarmee zij in feite particuliere financiering mobiliseren voor overheidsinvesteringen. De Wereldbank, de grootste MDB, beschikt over slechts 19 miljard dollar aan gestort kapitaal, tegen 278 miljard dollar aan opvraagbaar kapitaal.
Multilaterale financiering heeft multiplicator-effecten die bilaterale hulp niet kan evenaren. Elke dollar die via gestort kapitaal in de Wereldbank is geïnvesteerd, mobiliseert vier dollar aan nieuwe financiering. Toch wordt het MDB-systeem in het beste geval slechts zwak benut. Afgezien van haar faciliteit voor zachte leningen, de International Development Association, heeft het Wereldbankstelsel een bescheiden rol gespeeld bij de ondersteuning van de ontwikkelingslanden tijdens de pandemie, en de financieringsportefeuille van de MDBʼs voor klimaatmaatregelen in lage- en midden-inkomenslanden bedraagt slechts 38 miljard dollar – een fractie van wat nodig is.
De MDBʼs (met name de Afrikaanse Ontwikkelingsbank) zijn weliswaar ondergekapitaliseerd, maar het grotere probleem is een diepgeworteld conservatisme in het financieel bestuur. De grootste aandeelhouders – de overheden van de VS en Europa – weigeren toe te staan dat opvraagbare kapitaalgaranties in de leningsoperaties worden geïntegreerd. Onderzoekers van het Overseas Development Institute schatten dat een wijziging van deze regel 1,3 biljoen dollar extra zou kunnen mobiliseren, met slechts een marginale verandering van de kredietbeoordelingen en leenkosten.
Tijdens de voorjaarsvergaderingen klaagde de Amerikaanse minister van Financiën, Janet Yellen, dat de MDBʼs er niet in waren geslaagd de biljoenen te mobiliseren die nodig zijn voor het herstel van de pandemie. En toch is de regering-Biden er niet in geslaagd de regels inzake opvraagbaar kapitaal te herzien.
Andere pogingen tot innovatie zijn op een bureaucratische muur gestuit. Gordon Brown, de speciale gezant van de VN voor mondiaal onderwijs, heeft een systeem van bescheiden subsidies en garanties voorgesteld dat de financiering van MDBʼs voor onderwijs zou kunnen verdubbelen, waardoor tien miljard dollar zou vrijkomen. Maar zelfs in het licht van een ongekende onderwijscrisis hebben de donoren nagelaten te handelen.
Dit is een karikatuur van het Bretton Woods-systeem. In de misplaatste verdediging van hun AAA-kredietratings laten de MDBʼs oplossingen links liggen die het herstel zouden ondersteunen, een verwoestende ommekeer in de menselijke ontwikkeling zouden voorkomen, en miljoenen kinderen hoop zouden brengen.
Helaas is het niet alleen de agenda van de MDBʼs die vastzit. Negen maanden nadat de regeringen van de G20 hadden toegezegd honderd miljard dollar van de nieuwe uitgifte van speciale trekkingsrechten (SDRʼs, de reservevaluta van het fonds) door het IMF aan de arme landen toe te wijzen, is er nog geen cent overgemaakt. Intussen zal de schuldendienst dit jaar met 45 procent stijgen – het grootste deel daarvan gaat naar commerciële schuldeisers en naar China –, worden cruciale investeringen verdrongen en neemt het risico van wanordelijke wanbetalingen van overheden toe. Toch zijn we nog geen stap dichter bij een alomvattend raamwerk voor schuldvermindering dan een jaar geleden.
Toen de door COVID-19 veroorzaakte crisis zich verdiepte, hebben sommige commentatoren opgeroepen tot een een nieuw Bretton Woods-systeem. Zij hebben een punt. De Wereldbank en het IMF houden anachronistische, door het Westen gedomineerde bestuurssystemen in stand. Maar wat ontbreekt in het antwoord op de huidige grote uitdagingen op het gebied van de menselijke ontwikkeling is niet een adequate financiële architectuur, maar veeleer het gevoel van urgentie, een gezamenlijk doel en een gemeenschappelijk streven dat de oorspronkelijke Bretton Woods-conferentie kenmerkte.
Vertaling: Menno Grootveld