CHICAGO – Angesichts des Wiederbeitritts der USA zum Pariser Klimaabkommen durch die Regierung von Präsident Joe Biden und einer im weiteren Jahresverlauf anstehenden wichtigen UN-Klimakonferenz (COP26) besteht neue Hoffnung auf sinnvolle globale Maßnahmen zur Bewältigung der Herausforderung. Doch während zunehmende Hinweise auf eine erhöhte Klimavolatilität – beispiellose Brände in Australien, Dürren in Kalifornien und Schwarzafrika, sich intensivierende Orkan- und Zyklonsaisons – nahelegen, dass wir schnell handeln müssen, um die den Planeten aufheizenden Treibhausgas-Emissionen zu begrenzen, gibt es ernste Hindernisse für den Abschluss einer neuen globalen Übereinkunft.
Die Ökonomen sind sich allgemein einig, dass der beste Weg zur Begrenzung der Treibhausgas-Emissionen in ihrer Besteuerung liegt. Doch werden derartige Steuern kurzfristig fast mit Sicherheit zu wirtschaftlichen Verwerfungen führen, weshalb Gespräche über ihre Einführung tendenziell rasch Trittbrettfahrer- und Fairnessprobleme aufwerfen.
So sorgen sich etwa industrialisierte Länder wie die USA, dass, während sie selbst sich hart um eine Senkung ihrer Emissionen bemühen, die Entwicklungsländer diese weiter ungebremst in die Luft blasen werden. Zugleich jedoch verweisen Entwicklungsländer wie Uganda darauf, dass es eine enorme Ungerechtigkeit darstellt, einem Land, das 2017 bloße 0,13 Tonnen Kohlendioxid pro Kopf freigesetzt hat, dieselben Belastungen aufzuerlegen wie den USA oder Saudi-Arabien mit ihren Pro-Kopf-Emissionen von 16 bzw. 17,5 Tonnen.
Der am wenigsten kostspielige Weg zur Verringerung der weltweiten Emissionen bestünde darin, jedem Land ähnliche Anreize zu bieten. Während Indien mit zunehmendem Wachstum nicht noch mehr schmutzige Kohlekraftwerke bauen sollte, sollte Europa die, die dort bereits in Betrieb sind, stilllegen. Doch wird jedes Land seine Emissionen auf eigene Weise senken wollen – einige durch Steuern, andere durch Regulierung. Die Frage lautet also, wie man die Prioritäten auf nationaler Ebene mit den globalen Anforderungen ins Gleichgewicht bringt, damit wir die einzige Welt, die wir haben, retten können.
Die wirtschaftliche Lösung ist einfach: ein globaler Kohlenstoffanreiz (GKA). Jedes Land, dass mehr als den weltweiten Durchschnitt von rund fünf Tonnen pro Kopf freisetzt, würde dabei jährlich in einen globalen Anreizfonds einzahlen, wobei sich der zu zahlende Betrag aus den überschüssigen Pro-Kopf-Emissionen multipliziert mit der Bevölkerungszahl und dem GKA ergäbe. Würde man den GKA bei zehn Dollar pro Tonne ansetzen, müssten die USA rund 36 Milliarden und Saudi-Arabien 4,6 Milliarden Dollar zahlen.
Länder, deren Emissionen unter dem globalen Pro-Kopf-Durchschnitt liegen, würden derweil eine entsprechende Auszahlung erhalten (Uganda etwa würde rund 2,1 Milliarden Dollar bekommen). Auf diese Weise sähe sich jedes Land einem effektiven Verlust von zehn Dollar pro Kopf pro zusätzlicher Tonne an Pro-Kopf-Emissionen ausgesetzt, unabhängig davon, ob es sein Ausgangsniveau hoch, niedrig oder durchschnittlich ist. Es gäbe kein Trittbrettfahrerproblem mehr, weil Uganda dieselben Anreize hätte, Emissionen zu sparen, wie die USA.
Der GKA würde zudem das Fairnessproblem ansprechen. Diejenigen mit geringen Emissionen – d. h., häufig die ärmsten und durch Klimaänderungen, die sie selbst nicht verursacht haben, am stärksten gefährdeten Länder – würden eine Zahlung erhalten, mit der sie ihre Bevölkerungen bei Anpassungsmaßnahmen unterstützen könnten. Würde der GKA im Laufe der Zeit erhöht, würden die kollektiven Beträge, die ausgezahlt würden, sich jenen 100 Milliarden Dollar jährlich annähern, die die reichen Länder den armen Ländern 2009 auf der COP15 versprochen haben. Das würde die bisher geflossenen kläglichen Summen deutlich übersteigen. Noch besser ist, dass der GKA die Zahlungsverantwortung auf praktikable Weise zuweisen würde, weil die größten Emissionsverursacher normalerweise auch am zahlungskräftigsten sind.
Zudem würde der GKA Experimente auf nationaler Ebene nicht unterbinden. Er erkennt an, dass es Sache jedes Landes ist, zu entscheiden, was es auf nationaler Ebene tut. Statt eine politisch unpopuläre Kohlenstoffsteuer einzuführen, könnte ein Land Kohleverbote aussprechen, ein anderes den Energieeinsatz besteuern und ein drittes Anreize zur Umstellung auf erneuerbare Energien setzen. Jedes würde seinen Kurs selbst bestimmen, und zugleich würde der GKA die jeweils bestehenden moralischen Anreize ergänzen, die bereits eingeleitete Klimaschutzmaßnahmen auf Landesebene befeuern.
Das Schöne am GKA ist seine Einfachheit und selbstfinanzierende Struktur. Eine Anpassung bei der Berechnung der Pro-Kopf-Emissionen würde er aber doch erfordern. Was konsumiert wird ist ebenso wichtig wie die Art seiner Produktion; daher wird man zu einem gewissen Grad den in Importwaren eingebetteten Anteil an Emissionen berücksichtigen müssen; diese müssen dann zu den Emissionen des Importeurs hinzugezählt und von denen des Exporteurs abgezogen werden.
Zudem würden die meisten Experten einen GKA von zehn Dollar als zu niedrig einschätzen. Doch ist es wichtig, klein anzufangen, um das Programm zum Laufen zu bringen und eventuelle Anlaufprobleme auszubügeln. Danach kann der GKA problemlos im Einvernehmen angehoben werden (oder verringert werden, falls es einen wundersamen Durchbruch bei emissionsmindern Technologien geben sollte). Doch um nach einem anfänglichen Kalibrierungszeitraum Unsicherheit zu vermeiden, sollten Änderungen nur etwa alle fünf Jahre in Betracht gezogen werden.
Was ist mit Alternativvorschlägen, die globale Auswirkungen haben? Einige industrialisierte Länder planen, eine nationale Kohlenstoffsteuer im Verbund mit einer Grenzausgleichsabgabe einzuführen, die auf Waren aus Ländern ohne eigene Kohlenstoffsteuer faktisch denselben Steuersatz aufschlägt. Die Grenzausgleichsabgaben könnten andere Länder veranlassen, eigene Kohlenstoffsteuern einzuführen, aber die Fairness würden sie mit Sicherheit nicht steigern. Sie würden es den großen Importnationen im Gegenteil ermöglichen, armen exportierenden Ländern ihre bevorzugten Steuern aufzuzwingen, und könnten als Trojanisches Pferd für Protektionismus dienen.
Natürlich werden die Bürokraten, die die internationalen Konferenzen dominieren, diesen Vorschlag als „interessant, aber allzu simpel“ (oder mit ähnlichen Formulierungen) zu verwerfen suchen. Die mächtigsten Länder sind zugleich die größten Emissionsverursacher, und kaum eines von ihnen möchte in einen globalen Fonds einzahlen, schon gar nicht in diesen Zeiten massiver Haushaltsdefizite.
Doch ist ein GKA die klar beste verfügbare Option. Während die reichen Länder nach Abhilfen gegen die Ungleichheit im Inland suchen, sollten sie zugleich die Ungleichheit zwischen Ländern nicht vergessen, die durch die Pandemie und die ungleiche Impfstoffabgabe noch verschlimmert wird. Die Entwicklungsländer fühlen sich heute im Stich gelassen. Ein fairer Vorschlag zur Emissionsreduzierung würde ihnen eine gewisse Rückversicherung geben, dass sie nicht auf einem anderen Planeten leben. Und er würde allen einen größeren Anreiz bieten, diesen Planeten zu retten.
Aus dem Englischen von Jan Doolan
CHICAGO – Angesichts des Wiederbeitritts der USA zum Pariser Klimaabkommen durch die Regierung von Präsident Joe Biden und einer im weiteren Jahresverlauf anstehenden wichtigen UN-Klimakonferenz (COP26) besteht neue Hoffnung auf sinnvolle globale Maßnahmen zur Bewältigung der Herausforderung. Doch während zunehmende Hinweise auf eine erhöhte Klimavolatilität – beispiellose Brände in Australien, Dürren in Kalifornien und Schwarzafrika, sich intensivierende Orkan- und Zyklonsaisons – nahelegen, dass wir schnell handeln müssen, um die den Planeten aufheizenden Treibhausgas-Emissionen zu begrenzen, gibt es ernste Hindernisse für den Abschluss einer neuen globalen Übereinkunft.
Die Ökonomen sind sich allgemein einig, dass der beste Weg zur Begrenzung der Treibhausgas-Emissionen in ihrer Besteuerung liegt. Doch werden derartige Steuern kurzfristig fast mit Sicherheit zu wirtschaftlichen Verwerfungen führen, weshalb Gespräche über ihre Einführung tendenziell rasch Trittbrettfahrer- und Fairnessprobleme aufwerfen.
So sorgen sich etwa industrialisierte Länder wie die USA, dass, während sie selbst sich hart um eine Senkung ihrer Emissionen bemühen, die Entwicklungsländer diese weiter ungebremst in die Luft blasen werden. Zugleich jedoch verweisen Entwicklungsländer wie Uganda darauf, dass es eine enorme Ungerechtigkeit darstellt, einem Land, das 2017 bloße 0,13 Tonnen Kohlendioxid pro Kopf freigesetzt hat, dieselben Belastungen aufzuerlegen wie den USA oder Saudi-Arabien mit ihren Pro-Kopf-Emissionen von 16 bzw. 17,5 Tonnen.
Der am wenigsten kostspielige Weg zur Verringerung der weltweiten Emissionen bestünde darin, jedem Land ähnliche Anreize zu bieten. Während Indien mit zunehmendem Wachstum nicht noch mehr schmutzige Kohlekraftwerke bauen sollte, sollte Europa die, die dort bereits in Betrieb sind, stilllegen. Doch wird jedes Land seine Emissionen auf eigene Weise senken wollen – einige durch Steuern, andere durch Regulierung. Die Frage lautet also, wie man die Prioritäten auf nationaler Ebene mit den globalen Anforderungen ins Gleichgewicht bringt, damit wir die einzige Welt, die wir haben, retten können.
Die wirtschaftliche Lösung ist einfach: ein globaler Kohlenstoffanreiz (GKA). Jedes Land, dass mehr als den weltweiten Durchschnitt von rund fünf Tonnen pro Kopf freisetzt, würde dabei jährlich in einen globalen Anreizfonds einzahlen, wobei sich der zu zahlende Betrag aus den überschüssigen Pro-Kopf-Emissionen multipliziert mit der Bevölkerungszahl und dem GKA ergäbe. Würde man den GKA bei zehn Dollar pro Tonne ansetzen, müssten die USA rund 36 Milliarden und Saudi-Arabien 4,6 Milliarden Dollar zahlen.
Länder, deren Emissionen unter dem globalen Pro-Kopf-Durchschnitt liegen, würden derweil eine entsprechende Auszahlung erhalten (Uganda etwa würde rund 2,1 Milliarden Dollar bekommen). Auf diese Weise sähe sich jedes Land einem effektiven Verlust von zehn Dollar pro Kopf pro zusätzlicher Tonne an Pro-Kopf-Emissionen ausgesetzt, unabhängig davon, ob es sein Ausgangsniveau hoch, niedrig oder durchschnittlich ist. Es gäbe kein Trittbrettfahrerproblem mehr, weil Uganda dieselben Anreize hätte, Emissionen zu sparen, wie die USA.
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Der GKA würde zudem das Fairnessproblem ansprechen. Diejenigen mit geringen Emissionen – d. h., häufig die ärmsten und durch Klimaänderungen, die sie selbst nicht verursacht haben, am stärksten gefährdeten Länder – würden eine Zahlung erhalten, mit der sie ihre Bevölkerungen bei Anpassungsmaßnahmen unterstützen könnten. Würde der GKA im Laufe der Zeit erhöht, würden die kollektiven Beträge, die ausgezahlt würden, sich jenen 100 Milliarden Dollar jährlich annähern, die die reichen Länder den armen Ländern 2009 auf der COP15 versprochen haben. Das würde die bisher geflossenen kläglichen Summen deutlich übersteigen. Noch besser ist, dass der GKA die Zahlungsverantwortung auf praktikable Weise zuweisen würde, weil die größten Emissionsverursacher normalerweise auch am zahlungskräftigsten sind.
Zudem würde der GKA Experimente auf nationaler Ebene nicht unterbinden. Er erkennt an, dass es Sache jedes Landes ist, zu entscheiden, was es auf nationaler Ebene tut. Statt eine politisch unpopuläre Kohlenstoffsteuer einzuführen, könnte ein Land Kohleverbote aussprechen, ein anderes den Energieeinsatz besteuern und ein drittes Anreize zur Umstellung auf erneuerbare Energien setzen. Jedes würde seinen Kurs selbst bestimmen, und zugleich würde der GKA die jeweils bestehenden moralischen Anreize ergänzen, die bereits eingeleitete Klimaschutzmaßnahmen auf Landesebene befeuern.
Das Schöne am GKA ist seine Einfachheit und selbstfinanzierende Struktur. Eine Anpassung bei der Berechnung der Pro-Kopf-Emissionen würde er aber doch erfordern. Was konsumiert wird ist ebenso wichtig wie die Art seiner Produktion; daher wird man zu einem gewissen Grad den in Importwaren eingebetteten Anteil an Emissionen berücksichtigen müssen; diese müssen dann zu den Emissionen des Importeurs hinzugezählt und von denen des Exporteurs abgezogen werden.
Zudem würden die meisten Experten einen GKA von zehn Dollar als zu niedrig einschätzen. Doch ist es wichtig, klein anzufangen, um das Programm zum Laufen zu bringen und eventuelle Anlaufprobleme auszubügeln. Danach kann der GKA problemlos im Einvernehmen angehoben werden (oder verringert werden, falls es einen wundersamen Durchbruch bei emissionsmindern Technologien geben sollte). Doch um nach einem anfänglichen Kalibrierungszeitraum Unsicherheit zu vermeiden, sollten Änderungen nur etwa alle fünf Jahre in Betracht gezogen werden.
Was ist mit Alternativvorschlägen, die globale Auswirkungen haben? Einige industrialisierte Länder planen, eine nationale Kohlenstoffsteuer im Verbund mit einer Grenzausgleichsabgabe einzuführen, die auf Waren aus Ländern ohne eigene Kohlenstoffsteuer faktisch denselben Steuersatz aufschlägt. Die Grenzausgleichsabgaben könnten andere Länder veranlassen, eigene Kohlenstoffsteuern einzuführen, aber die Fairness würden sie mit Sicherheit nicht steigern. Sie würden es den großen Importnationen im Gegenteil ermöglichen, armen exportierenden Ländern ihre bevorzugten Steuern aufzuzwingen, und könnten als Trojanisches Pferd für Protektionismus dienen.
Natürlich werden die Bürokraten, die die internationalen Konferenzen dominieren, diesen Vorschlag als „interessant, aber allzu simpel“ (oder mit ähnlichen Formulierungen) zu verwerfen suchen. Die mächtigsten Länder sind zugleich die größten Emissionsverursacher, und kaum eines von ihnen möchte in einen globalen Fonds einzahlen, schon gar nicht in diesen Zeiten massiver Haushaltsdefizite.
Doch ist ein GKA die klar beste verfügbare Option. Während die reichen Länder nach Abhilfen gegen die Ungleichheit im Inland suchen, sollten sie zugleich die Ungleichheit zwischen Ländern nicht vergessen, die durch die Pandemie und die ungleiche Impfstoffabgabe noch verschlimmert wird. Die Entwicklungsländer fühlen sich heute im Stich gelassen. Ein fairer Vorschlag zur Emissionsreduzierung würde ihnen eine gewisse Rückversicherung geben, dass sie nicht auf einem anderen Planeten leben. Und er würde allen einen größeren Anreiz bieten, diesen Planeten zu retten.
Aus dem Englischen von Jan Doolan