G20错失良机

伊斯兰堡—本月，20国集团（G20）财长同意了一项提案，发行价值6500亿美元的国际货币基金组织（IMF）储备资产特别提款权（SDRs），并将多达73个发展中国家的债务宽限期延长6个月。但是，尽管该协议朝着正确方向迈出了一步，但G20却错失了直面解决全球南方近在眼前的债务危机的机会。过去的债务危机本应告诉我们，行动过少过晚将推迟复苏，推高债务人和债权人的债务重组成本。世界仍然极有可能重蹈失去20世纪八九十年代二十年发展的覆辙。

即使在疫情爆发前，全球南方便已在走向债务危机；但现在局势急剧恶化。值得称赞的是，20国集团在2020年4月迅速作出反应，批准了暂停偿还债务倡议（Debt Service Suspension Initiative，DSSI）。DSSI允许约43个国家推迟偿付公共债权人，从而给了它们喘息的空间，但并没有改变这些国家债务的净现值。

因此，2020年11月，人们又不充了DSSI以外的债务处理共同框架（Common Framework for Debt Treatments Beyond the DSSI），允许73个具备DSSI资格的低收入国家申请债务重组。但是，这也是方向正确但程度不够的举措。

首先，新框架只适用于低收入国家。其中许多国家确实需要救济，但受疫情重创的重债中等收入国家也是如此。世界银行估计，2020年有1.24亿人陷入了极端贫困 ，其中80%在中等收入国家。

此外，该框架逐案处理各国的债务问题，因此无法解决任一获得救济的国家的长期污名化的问题。除了许多发展中国家实际上无法进入资本市场，那些仍然可以通过国际债券为自己融资的国家也面临越来越大的风险。由于预期信贷状况将趋紧，新兴市场经济体自今年年初以来全面走弱。 自疫情爆发以来，三大信用评级机构评级下调情况有95%发生在发展中国家身上。

最后，框架缺乏债权人和债务国的承诺，无法使新获财政空间与全球议定的气候和发展目标相协调。有充分的经验证据表明，气候脆弱国家往往需要为其公共债务支付更高的成本，而气候变化会加剧 主权风险。不能投资于气候韧性和发展的国家，今后的债务可持续性将降得更低。

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即使不考虑低收入国家面临的额外气候风险，货币基金组织的一项分析 表明，截至2021年2月底，在其所评估的低收入国家中，一半以上已经处于或很可能发生债务困境。更糟糕的是，许多发展中国家正经历着持续的资本净流出，而国际组织提供的抗疫援助资金被用于偿还私人债权人。

鉴于这些问题，迫切需要修订框架，以绿色、包容性的复苏为导向，全面减免债务。为此，我们建议作出以下修订。

首先，该框架不应等待各国主动申请减免债务，而应认识到，系统性危机需要系统性解决办法。二十国集团应鼓励所有被认为债务不可持续的中低收入国家参与债务重组。在评估债务负担时，分析必须包括气候和其他可持续性风险，并预估一国适应和减缓气候变化的融资需求。

同样重要的是，接受债务减免的各国政府需要致力于改革，使政策和预算与2030年可持续发展议程和巴黎气候协定保持一致。重组后的部分还款应拨入绿色和包容性复苏基金，由政府用于投资与SDG一致的支出。

此外，框架需要纳入适当的激励措施，以确保私人债权人参与并承担公平份额的负担。如果债务可持续性分析表明一国的主权债务问题严重，那么国际货币基金组织为其应该为其计划设置条件，要求采取包括私人债权人在内的重组。

在这里，布雷迪式的新债增信——用新债券换就债务——有利于重组谈判。为此，我们提议设立一个由多边开发银行管理的绿色和包容性复苏担保便利（Guarantee Facility for Green and Inclusive Recovery）。如果新债券没有按时偿付，抵押品抵偿给私人债权人，为偿还的款项由主权人向担保便利支付。

推迟不可避免的债务重组将使负债累累的国家及其人民处境更加糟糕。在这场可怕的健康和社会危机中，政府将无法保护人民，也将无法投资于有气候防御能力的经济。二十国集团仍有时间加大力度，为所有国家提供追求绿色、包容和有韧性的复苏的机会。