ОТТАВА – Всемирный банк и другие многосторонние институты активно выступают за меры по «освобождению от рисков» инфраструктурных инвестиций в развивающихся странах с целью сделать подобные проекты более привлекательными для международного финансирования. Однако «освобождение от рисков» (de-risking) – это ошибочное название. Любой проект может пострадать от внешних событий или от плохого качества проектирования и управления. Определённый уровень риска, либо вызванный человеческими ошибками и институциональными слабостями, либо землетрясениями, ураганами и бесчисленным множеством других причин, всегда присущ любым инфраструктурным инвестициям.
Итак, вопрос не в том, как ликвидировать риски, а скорее в том, как распределить их между участвующими в проекте сторонами. Когда Всемирный банк и другие институты говорят об освобождении от рисков инфраструктурного финансирования, они в реальности имеют в виду сокращение рисков для инвесторов – и повышение рисков для правительств.
Предлагаемые положения о распределении рисков в государственно-частных партнёрствах (сокращённо ГЧП), которые содержатся в опубликованном Всемирным банком «Руководстве по контрактным положениям ГЧП (Редакция 2017 года)», делают этот подход ещё более экстремальным. Практически в любых непредвиденных обстоятельствах – от «форс-мажора» до невыполнения частным участником согласованных показателей – государственной стороне рекомендуется принимать на себя все или значительную часть рисков. Кроме того, показателем, выбранным Всемирным банком для определения эффективности этого жёсткого подхода, является «успешное осуществление транзакций ГЧП». Другие показатели, позволяющие понять, действительно ли проект приносит ожидавшиеся блага или услуги гражданам, не упоминаются, равно как и какие-либо механизмы исправления ситуации в случаях, если он их не приносит.
Столь экстремальный подход к распределению рисков может иметь далеко идущие последствия. Основная причина, почему правительства пользуются ГЧП в инфраструктурных проектах, заключается в том, что у них есть возможность учитывать такие проекты «за балансом». Этот означает, что финансирование данных проектов не учитывается в качестве прямых государственных капитальных расходов, и к ним не применяется потолок госзаимствований. А поскольку предполагается, что затраты на проект будут со временем погашены за счёт прямых платежей пользователей или через операционное фондирование, предоставляемое государством, постольку эта капитальные расходы воспринимаются как «бесплатные деньги», за которые правительствам не нужно отвечать.
Однако финансовые учреждения, например, Международный валютный фонд, начали сейчас выступать против данной идеи «бесплатных денег», подчёркивая, что, чем выше риски для правительства, тем в меньшей степени подобные проекты могут определяться как «забалансовые». Соответственно, выдвинутые Всемирным банком однобокие положения о распределении рисков в реальности повышают вероятность учёта проектов ГЧП в категории балансового финансирования и долга. В принципе, это было бы даже хорошо. Если бы правительство учитывало все инфраструктурные проекты на балансе, оно было бы лучше позиционировано для контроля реального соотношения цена-качество в этих проектах.
Проблема в том, что все эти дискуссии происходят за кулисами. А тем временем, Всемирный банк продолжает продвигать ГЧП как единственно приемлемую форму инфраструктурного финансирования для развивающихся стран в тех случаях, когда частный сектор может выполнить данную работу. И правительства продолжают накапливать всё больше рисков, руководствуясь идеей, что эти риски являются забалансовыми, а значит, не считаются суверенным долговым обязательством.
В результате, многие развивающиеся страны сейчас движутся к катастрофическому сценарию. Во многих случаях риски, которые принимают на себя правительства, будут сохраняться 20-30 лет. В течение этого срока правительства будут сталкиваться с серьёзными проблемами в управлении государственными расходами, и им придётся нести непредсказуемые затраты, связанные с забалансовыми обязательствами и избыточным долгом, что повышает вероятность дефолта по всем кредитным обязательствам.
Ситуация усугубляется тем, что нынешний подход Всемирного банка создаёт моральную угрозу: чем меньше рисков берёт на себя частный партнёр в ГЧП, тем меньше он теряет в случае плохой работы. Рекомендуемые Всемирным банком положения гласят, что даже тот партнёр из частного сектора, который не выполнил обязательств, должен получить компенсацию, если правительство хочет разорвать контракт. В результате, некоторые подрядчики из частного сектора могут решить, что они не обязаны хорошо работать; вместо этого они будут постоянно взвешивать плюсы и минусы выполнения работы посредственным образом или с низким качеством.
Нынешние подходы открыто приглашают частных партнёров выжимать из правительств ещё больше, добиваясь пересмотра уже заключённых контрактов. Выбирая между необходимостью взять на себя все затраты провалившегося проекта или заплатить больше, но гарантировать его успех, правительствам ничего не остаётся, кроме как уступить требованиям партнёра из частного сектора.
Это не надуманный риск. Всемирный банк и другие институты уже давно знают, что частные компании регулярно инициируют пересмотр условий контрактов в инфраструктурных проектах ГЧП. И это происходит ещё чаще, если контракты присуждаются в условиях несовершенной конкуренции, что открывает для частных компаний возможность выдвигать нереалистичные контрактные условия.
Нет сомнений, что у Всемирного банка добрые намерения. Но сваливание всех рисков на правительства не должно быть методом привлечения инвестиций в развивающиеся страны. Всемирному банку нужно срочно пересмотреть свою позицию. Это означает, что ему следует выступать за сбалансированное распределение рисков и гарантировать оценку всех инфраструктурных проектов таким образом, как будто они находятся на балансе. Публикация руководств, в которых игнорируются последствия их применения, не могут ничем помочь. А если они предлагаются развивающимся странам, которые и так уже загружены неподъёмными долгами, это просто опасно.
ОТТАВА – Всемирный банк и другие многосторонние институты активно выступают за меры по «освобождению от рисков» инфраструктурных инвестиций в развивающихся странах с целью сделать подобные проекты более привлекательными для международного финансирования. Однако «освобождение от рисков» (de-risking) – это ошибочное название. Любой проект может пострадать от внешних событий или от плохого качества проектирования и управления. Определённый уровень риска, либо вызванный человеческими ошибками и институциональными слабостями, либо землетрясениями, ураганами и бесчисленным множеством других причин, всегда присущ любым инфраструктурным инвестициям.
Итак, вопрос не в том, как ликвидировать риски, а скорее в том, как распределить их между участвующими в проекте сторонами. Когда Всемирный банк и другие институты говорят об освобождении от рисков инфраструктурного финансирования, они в реальности имеют в виду сокращение рисков для инвесторов – и повышение рисков для правительств.
Предлагаемые положения о распределении рисков в государственно-частных партнёрствах (сокращённо ГЧП), которые содержатся в опубликованном Всемирным банком «Руководстве по контрактным положениям ГЧП (Редакция 2017 года)», делают этот подход ещё более экстремальным. Практически в любых непредвиденных обстоятельствах – от «форс-мажора» до невыполнения частным участником согласованных показателей – государственной стороне рекомендуется принимать на себя все или значительную часть рисков. Кроме того, показателем, выбранным Всемирным банком для определения эффективности этого жёсткого подхода, является «успешное осуществление транзакций ГЧП». Другие показатели, позволяющие понять, действительно ли проект приносит ожидавшиеся блага или услуги гражданам, не упоминаются, равно как и какие-либо механизмы исправления ситуации в случаях, если он их не приносит.
Столь экстремальный подход к распределению рисков может иметь далеко идущие последствия. Основная причина, почему правительства пользуются ГЧП в инфраструктурных проектах, заключается в том, что у них есть возможность учитывать такие проекты «за балансом». Этот означает, что финансирование данных проектов не учитывается в качестве прямых государственных капитальных расходов, и к ним не применяется потолок госзаимствований. А поскольку предполагается, что затраты на проект будут со временем погашены за счёт прямых платежей пользователей или через операционное фондирование, предоставляемое государством, постольку эта капитальные расходы воспринимаются как «бесплатные деньги», за которые правительствам не нужно отвечать.
Однако финансовые учреждения, например, Международный валютный фонд, начали сейчас выступать против данной идеи «бесплатных денег», подчёркивая, что, чем выше риски для правительства, тем в меньшей степени подобные проекты могут определяться как «забалансовые». Соответственно, выдвинутые Всемирным банком однобокие положения о распределении рисков в реальности повышают вероятность учёта проектов ГЧП в категории балансового финансирования и долга. В принципе, это было бы даже хорошо. Если бы правительство учитывало все инфраструктурные проекты на балансе, оно было бы лучше позиционировано для контроля реального соотношения цена-качество в этих проектах.
Проблема в том, что все эти дискуссии происходят за кулисами. А тем временем, Всемирный банк продолжает продвигать ГЧП как единственно приемлемую форму инфраструктурного финансирования для развивающихся стран в тех случаях, когда частный сектор может выполнить данную работу. И правительства продолжают накапливать всё больше рисков, руководствуясь идеей, что эти риски являются забалансовыми, а значит, не считаются суверенным долговым обязательством.
BLACK FRIDAY SALE: Subscribe for as little as $34.99
Subscribe now to gain access to insights and analyses from the world’s leading thinkers – starting at just $34.99 for your first year.
Subscribe Now
В результате, многие развивающиеся страны сейчас движутся к катастрофическому сценарию. Во многих случаях риски, которые принимают на себя правительства, будут сохраняться 20-30 лет. В течение этого срока правительства будут сталкиваться с серьёзными проблемами в управлении государственными расходами, и им придётся нести непредсказуемые затраты, связанные с забалансовыми обязательствами и избыточным долгом, что повышает вероятность дефолта по всем кредитным обязательствам.
Ситуация усугубляется тем, что нынешний подход Всемирного банка создаёт моральную угрозу: чем меньше рисков берёт на себя частный партнёр в ГЧП, тем меньше он теряет в случае плохой работы. Рекомендуемые Всемирным банком положения гласят, что даже тот партнёр из частного сектора, который не выполнил обязательств, должен получить компенсацию, если правительство хочет разорвать контракт. В результате, некоторые подрядчики из частного сектора могут решить, что они не обязаны хорошо работать; вместо этого они будут постоянно взвешивать плюсы и минусы выполнения работы посредственным образом или с низким качеством.
Нынешние подходы открыто приглашают частных партнёров выжимать из правительств ещё больше, добиваясь пересмотра уже заключённых контрактов. Выбирая между необходимостью взять на себя все затраты провалившегося проекта или заплатить больше, но гарантировать его успех, правительствам ничего не остаётся, кроме как уступить требованиям партнёра из частного сектора.
Это не надуманный риск. Всемирный банк и другие институты уже давно знают, что частные компании регулярно инициируют пересмотр условий контрактов в инфраструктурных проектах ГЧП. И это происходит ещё чаще, если контракты присуждаются в условиях несовершенной конкуренции, что открывает для частных компаний возможность выдвигать нереалистичные контрактные условия.
Нет сомнений, что у Всемирного банка добрые намерения. Но сваливание всех рисков на правительства не должно быть методом привлечения инвестиций в развивающиеся страны. Всемирному банку нужно срочно пересмотреть свою позицию. Это означает, что ему следует выступать за сбалансированное распределение рисков и гарантировать оценку всех инфраструктурных проектов таким образом, как будто они находятся на балансе. Публикация руководств, в которых игнорируются последствия их применения, не могут ничем помочь. А если они предлагаются развивающимся странам, которые и так уже загружены неподъёмными долгами, это просто опасно.