CAMBRIDGE/DURHAM/LANCASTER – Van het Green Deal Industrial Plan van de Europese Unie en de Inflation Reduction Act (IRA) van de Verenigde Staten tot de Green Growth Strategy van Japan en de Korean New Deal, industriebeleid gericht op het versnellen van de energietransitie komt steeds vaker voor in rijke, technologisch geavanceerde economieën. Veel ontwikkelende economieën ontwerpen en implementeren ook door de staat geleide projecten om de groene industrialisatie te bevorderen, nu de concurrentie op het gebied van elektrische auto’s, zogenoemde transitiemineralen en schone energie toeneemt.
Diverse Afrikaanse landen, waaronder Zuid-Afrika, Kenia, Mauritanië, Egypte, Djibouti, Tunesië, Marokko en Namibië, hebben bijvoorbeeld overheidsinitiatieven opgezet om de ontwikkeling van groene waterstof te ondersteunen. Andere landen, waaronder Indonesië, Bolivia en Chili, implementeren nationale strategieën om de industrialisatie te stimuleren op basis van de winning en verwerking van nikkel, kobalt, koper, lithium en andere transitiemineralen en -metalen.
Dit beleid maakt gebruik van een breed scala aan instrumenten – waaronder subsidies, regelgeving, stimuleringsmaatregelen en diverse afspraken tussen de staat en het bedrijfsleven – en verschilt sterk wat betreft de publieke en private middelen die ter beschikking staan. Maar er wordt steevast gepoogd drie crises tegelijk aan te pakken: die van de economische stagnatie, de gepolariseerde en onzekere werkgelegenheid en de toenemende klimaatverandering.
De heropleving van het industriebeleid is gebaseerd op de logica dat het aanpakken van alle drie de crises een opwaartse spiraal zal creëren: gerichte investeringen in groene productie en energie zullen de economische activiteit bevorderen, goedbetaalde banen creëren en een koolstofarme economie inluiden. De ‘moderne Amerikaanse industriële strategie’ van de regering-Biden, bestaande uit de Bipartisan Infrastructure Law, de CHIPS and Science Act en de IRA, is een voorbeeld van deze aanpak. Wat ook wel de ‘Biden three-fer’ wordt genoemd, is bedoeld om het concurrentievermogen van de VS in belangrijke sectoren ten opzichte van China te vergroten, Amerikaanse werknemers betere economische kansen te bieden en het koolstofarm maken van de economie te versnellen.
Maar het win-winverhaal dat aan deze nieuwe industriële strategieën ten grondslag ligt, neigt ertoe het risico te verdoezelen dat het oplossen van het ene probleem een ander probleem kan verergeren. In feite zijn de spanningen tussen deze beleidsdoelstellingen al zichtbaar. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat het koolstofvrij maken van de economie niet zoveel fatsoenlijke banen zal opleveren als aanvankelijk werd verwacht. In de VS hebben zowel autobedrijven als de vakbond United Auto Workers gewaarschuwd dat de verschuiving naar de productie van elektrische auto’s, die minder onderdelen vereisen, tot banenverlies kan leiden. Sommige van deze banen zullen gaan naar de productie van accu’s, maar dit kan een schrale troost zijn voor Amerikaanse en Europese autoarbeiders, gezien de dominantie van China in de wereldwijde aanbodketen van accu’s.
Tegelijkertijd kan de groei van groene industrieën leiden tot nieuwe milieuschade. Hoewel het de bedoeling is om werkgelegenheid en waarde te genereren door de productie van transitiemineralen, hebben de industrialisatiestrategieën van diverse landen in het Mondiale Zuiden de neiging om bepaalde winningspraktijken te verankeren. Argentinië, Bolivia en Chili – de ‘lithiumdriehoek’ van Zuid-Amerika – proberen bijvoorbeeld diverse stadia van de lithiumaanbodketen te veroveren, van de winning van mineralen tot de verwerking en assemblage van batterijen. Maar de groei van deze industrie dreigt de watervoorraden uit te putten, de bodem aan te tasten en habitats te verstoren, vaak in gebieden die bewoond worden door inheemse volken in de Andes. Ook de productie van halfgeleiders, die de kern vormen van de schone technologie, is energie-, water- en grondintensief, en als gevolg ervan komen perfluorkoolstoffen en andere krachtige broeikasgassen in de atmosfeer terecht.
Tot slot kan economische stagnatie een destabiliserende invloed hebben op de binnenlandse politiek, waardoor regeringen gedwongen worden om te streven naar een hogere groeisnelheid, ongeacht de milieukosten. Zo kondigde de Britse premier Rishi Sunak onlangs een reeks U-bochten aan op de netto-nul-beloften van zijn regering. Het schrappen van lastige klimaatverplichtingen kan een politiek aantrekkelijke strategie lijken om de directe groeivooruitzichten te verbeteren. Maar – en hierin ligt de tegenstrijdigheid – groei op de langere termijn zal op zijn minst gedeeltelijk afhangen van regeringen die ervoor zorgen dat hun economieën concurrerend zijn in de groene industrieën van de toekomst.
Zoals deze voorbeelden laten zien, is industriebeleid geen wondermiddel voor de elkaar kruisende crises van onze tijd. De beleidsdoelstellingen van milieuduurzaamheid, industriële dynamiek en volledige werkgelegenheid zijn moeilijk met elkaar te verzoenen en vergen moeilijke politieke keuzes over de toewijzing van middelen, strategische prioriteiten en, van cruciaal belang, de verdeling van de economische en sociale kosten. Bovendien zullen de afwegingen complexer en uitdagender worden naarmate de opwarming van de aarde verergert en de groei blijft haperen. Wat wij de ‘kwaadaardige drie-eenheid’ van het hedendaags bestuur noemen – de klimaatcatastrofe, de economische stagnatie en het overschot aan mensen – zal niet snel verdwijnen. Sterker nog, zij zal waarschijnlijk tot ver in de toekomst de koers van het overheidsbeleid blijven bepalen.
Dit wil niet zeggen dat beleidsmakers moeten afzien van het ontwerpen van ambitieuze strategieën om deze crises aan te pakken. Integendeel, snelle en effectieve actie is een absolute noodzaak. Maar het verpakken van deze plannen in win-winverhalen die de moeilijke afwegingen die ze met zich meebrengen verdoezelen, verhoogt aanzienlijk het risico dat regeringen de steun van de bevolking verliezen. De complexe en tegenstrijdige aard van deze beleidsdoelstellingen betekent dat zelfs de best ontworpen strategieën op zijn minst in sommige opzichten tekort zullen schieten. Dit is onvermijdelijk en een belangrijk onderdeel van al doende leren.
Om te voorkomen dat wordt gezegd dat ze hun beloften niet nakomen, moeten beleidsmakers de spanningen en compromissen die de kern vormen van groen industrieel beleid omarmen in plaats van ze af te wijzen, en ze onderwerpen aan openbare beraadslaging. Dit is essentieel om brede steun te krijgen voor decarbonisatieprojecten onder leiding van de overheid. Een dergelijke aanpak zou helpen om robuuste, transparante bestuursstructuren op te bouwen die geworteld zijn in de principes van democratische beraadslaging, en van publiek toezicht en publieke controle. Zoals de zaken er nu voor staan, zijn veel industriële strategieën het product van technocratische beleidsvormingsprocessen van bovenaf, ondanks al het gepraat over ‘geen gemeenschap achterlaten’ en een ‘rechtvaardige groene transitie.’
Het op deze manier onderwerpen van de economie aan democratische besluitvorming zou, dat moet worden toegegeven, een radicale uitdaging vormen voor het huidige systeem van privé-eigendom en marktcoördinatie. Maar het is essentieel om de legitimiteit van het groene industriële beleid onder de bevolking veilig te stellen en te behouden, om collectieve en efficiënte besluitvorming te vergemakkelijken en om wanbeheer tot een minimum te beperken. Anders riskeren we een publieke reactie die de collectieve actie belemmert die nodig is om onze toekomst op deze planeet veilig te stellen.
Vertaling: Menno Grootveld
CAMBRIDGE/DURHAM/LANCASTER – Van het Green Deal Industrial Plan van de Europese Unie en de Inflation Reduction Act (IRA) van de Verenigde Staten tot de Green Growth Strategy van Japan en de Korean New Deal, industriebeleid gericht op het versnellen van de energietransitie komt steeds vaker voor in rijke, technologisch geavanceerde economieën. Veel ontwikkelende economieën ontwerpen en implementeren ook door de staat geleide projecten om de groene industrialisatie te bevorderen, nu de concurrentie op het gebied van elektrische auto’s, zogenoemde transitiemineralen en schone energie toeneemt.
Diverse Afrikaanse landen, waaronder Zuid-Afrika, Kenia, Mauritanië, Egypte, Djibouti, Tunesië, Marokko en Namibië, hebben bijvoorbeeld overheidsinitiatieven opgezet om de ontwikkeling van groene waterstof te ondersteunen. Andere landen, waaronder Indonesië, Bolivia en Chili, implementeren nationale strategieën om de industrialisatie te stimuleren op basis van de winning en verwerking van nikkel, kobalt, koper, lithium en andere transitiemineralen en -metalen.
Dit beleid maakt gebruik van een breed scala aan instrumenten – waaronder subsidies, regelgeving, stimuleringsmaatregelen en diverse afspraken tussen de staat en het bedrijfsleven – en verschilt sterk wat betreft de publieke en private middelen die ter beschikking staan. Maar er wordt steevast gepoogd drie crises tegelijk aan te pakken: die van de economische stagnatie, de gepolariseerde en onzekere werkgelegenheid en de toenemende klimaatverandering.
De heropleving van het industriebeleid is gebaseerd op de logica dat het aanpakken van alle drie de crises een opwaartse spiraal zal creëren: gerichte investeringen in groene productie en energie zullen de economische activiteit bevorderen, goedbetaalde banen creëren en een koolstofarme economie inluiden. De ‘moderne Amerikaanse industriële strategie’ van de regering-Biden, bestaande uit de Bipartisan Infrastructure Law, de CHIPS and Science Act en de IRA, is een voorbeeld van deze aanpak. Wat ook wel de ‘Biden three-fer’ wordt genoemd, is bedoeld om het concurrentievermogen van de VS in belangrijke sectoren ten opzichte van China te vergroten, Amerikaanse werknemers betere economische kansen te bieden en het koolstofarm maken van de economie te versnellen.
Maar het win-winverhaal dat aan deze nieuwe industriële strategieën ten grondslag ligt, neigt ertoe het risico te verdoezelen dat het oplossen van het ene probleem een ander probleem kan verergeren. In feite zijn de spanningen tussen deze beleidsdoelstellingen al zichtbaar. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat het koolstofvrij maken van de economie niet zoveel fatsoenlijke banen zal opleveren als aanvankelijk werd verwacht. In de VS hebben zowel autobedrijven als de vakbond United Auto Workers gewaarschuwd dat de verschuiving naar de productie van elektrische auto’s, die minder onderdelen vereisen, tot banenverlies kan leiden. Sommige van deze banen zullen gaan naar de productie van accu’s, maar dit kan een schrale troost zijn voor Amerikaanse en Europese autoarbeiders, gezien de dominantie van China in de wereldwijde aanbodketen van accu’s.
Tegelijkertijd kan de groei van groene industrieën leiden tot nieuwe milieuschade. Hoewel het de bedoeling is om werkgelegenheid en waarde te genereren door de productie van transitiemineralen, hebben de industrialisatiestrategieën van diverse landen in het Mondiale Zuiden de neiging om bepaalde winningspraktijken te verankeren. Argentinië, Bolivia en Chili – de ‘lithiumdriehoek’ van Zuid-Amerika – proberen bijvoorbeeld diverse stadia van de lithiumaanbodketen te veroveren, van de winning van mineralen tot de verwerking en assemblage van batterijen. Maar de groei van deze industrie dreigt de watervoorraden uit te putten, de bodem aan te tasten en habitats te verstoren, vaak in gebieden die bewoond worden door inheemse volken in de Andes. Ook de productie van halfgeleiders, die de kern vormen van de schone technologie, is energie-, water- en grondintensief, en als gevolg ervan komen perfluorkoolstoffen en andere krachtige broeikasgassen in de atmosfeer terecht.
BLACK FRIDAY SALE: Subscribe for as little as $34.99
Subscribe now to gain access to insights and analyses from the world’s leading thinkers – starting at just $34.99 for your first year.
Subscribe Now
Tot slot kan economische stagnatie een destabiliserende invloed hebben op de binnenlandse politiek, waardoor regeringen gedwongen worden om te streven naar een hogere groeisnelheid, ongeacht de milieukosten. Zo kondigde de Britse premier Rishi Sunak onlangs een reeks U-bochten aan op de netto-nul-beloften van zijn regering. Het schrappen van lastige klimaatverplichtingen kan een politiek aantrekkelijke strategie lijken om de directe groeivooruitzichten te verbeteren. Maar – en hierin ligt de tegenstrijdigheid – groei op de langere termijn zal op zijn minst gedeeltelijk afhangen van regeringen die ervoor zorgen dat hun economieën concurrerend zijn in de groene industrieën van de toekomst.
Zoals deze voorbeelden laten zien, is industriebeleid geen wondermiddel voor de elkaar kruisende crises van onze tijd. De beleidsdoelstellingen van milieuduurzaamheid, industriële dynamiek en volledige werkgelegenheid zijn moeilijk met elkaar te verzoenen en vergen moeilijke politieke keuzes over de toewijzing van middelen, strategische prioriteiten en, van cruciaal belang, de verdeling van de economische en sociale kosten. Bovendien zullen de afwegingen complexer en uitdagender worden naarmate de opwarming van de aarde verergert en de groei blijft haperen. Wat wij de ‘kwaadaardige drie-eenheid’ van het hedendaags bestuur noemen – de klimaatcatastrofe, de economische stagnatie en het overschot aan mensen – zal niet snel verdwijnen. Sterker nog, zij zal waarschijnlijk tot ver in de toekomst de koers van het overheidsbeleid blijven bepalen.
Dit wil niet zeggen dat beleidsmakers moeten afzien van het ontwerpen van ambitieuze strategieën om deze crises aan te pakken. Integendeel, snelle en effectieve actie is een absolute noodzaak. Maar het verpakken van deze plannen in win-winverhalen die de moeilijke afwegingen die ze met zich meebrengen verdoezelen, verhoogt aanzienlijk het risico dat regeringen de steun van de bevolking verliezen. De complexe en tegenstrijdige aard van deze beleidsdoelstellingen betekent dat zelfs de best ontworpen strategieën op zijn minst in sommige opzichten tekort zullen schieten. Dit is onvermijdelijk en een belangrijk onderdeel van al doende leren.
Om te voorkomen dat wordt gezegd dat ze hun beloften niet nakomen, moeten beleidsmakers de spanningen en compromissen die de kern vormen van groen industrieel beleid omarmen in plaats van ze af te wijzen, en ze onderwerpen aan openbare beraadslaging. Dit is essentieel om brede steun te krijgen voor decarbonisatieprojecten onder leiding van de overheid. Een dergelijke aanpak zou helpen om robuuste, transparante bestuursstructuren op te bouwen die geworteld zijn in de principes van democratische beraadslaging, en van publiek toezicht en publieke controle. Zoals de zaken er nu voor staan, zijn veel industriële strategieën het product van technocratische beleidsvormingsprocessen van bovenaf, ondanks al het gepraat over ‘geen gemeenschap achterlaten’ en een ‘rechtvaardige groene transitie.’
Het op deze manier onderwerpen van de economie aan democratische besluitvorming zou, dat moet worden toegegeven, een radicale uitdaging vormen voor het huidige systeem van privé-eigendom en marktcoördinatie. Maar het is essentieel om de legitimiteit van het groene industriële beleid onder de bevolking veilig te stellen en te behouden, om collectieve en efficiënte besluitvorming te vergemakkelijken en om wanbeheer tot een minimum te beperken. Anders riskeren we een publieke reactie die de collectieve actie belemmert die nodig is om onze toekomst op deze planeet veilig te stellen.
Vertaling: Menno Grootveld