IMF，改革还是没落？

发自芝加哥——世界需要一个能发挥作用的国际货币基金组织。各国在新冠疫情爆发后债台高筑，随着全球变暖和新型病原体的出现新的冲击风险也在增加。保护主义——有时以安全利益为幌子——正在抬头，阻碍了传统的发展路径。随着经济陷入衰退，没人再愿意接纳那些不顾一切冒着生命危险穿越茂密丛林或登上晃晃悠悠、拥挤不堪的船只，只为寻求体面生计的人。

我们需要一个诚实正直的中介机构来协助各国谈判公平的国际交易规则（包括当前最为紧要的补贴规则），谴责违规者，批评不良政策，并作为最后贷款人帮助那些陷入困境的国家。不幸的是尽管国际货币基金组织的管理水平和人员素质都很高，但它却越来越无法胜任这些工作。

该机构的问题在于其过时的管理方式。包括国家贷款在内的大多数关键决策都是由基金执行董事会做出的，而七国集团成员在其中掌握着大部分权力。美国拥有事实上的否决权，而日本的投票权则大于经济规模远超于它的中国。印度尽管经济规模更大，增长速度也更快，但投票权份额却远低于英法。

由于世界昔日的主导大国拒绝放手，快速增长的新兴经济体代表性不足的问题依然存在。与此同时人们已经无法确认这些老牌大国是否始终将全球利益放在心上。美国当年作为二战后初期唯一的经济超级大国可以被信任来执行游戏规则并大体保持中立。但随着其担心被超越的忧虑日益加剧，它已从裁判变成了球员。这个国家曾经是开放将有利于所有人这一理念的拥护者，但现在却越来越希望只按照对自己有利的条件来实施开放。

基金组织贷款决策的质量也可能恶化。每当基金组织放贷时，经济困难但关系网发达的国家总能以更宽松的条件获得更多救济。虽然基金组织的放贷一向存在政治影响，但过去它获得成功的机会更大，因为强大的董事会成员会提供外部援助——比如美国就在1994年墨西哥危机的救援计划中承担了很大一部分。

如今即使七国集团成员国的财政资源也相当紧张，国际货币基金组织不得不越来越多地拿自己的资本去冒险，因为那些强势但承担相对较少风险的董事会成员会直接将贷款导向友邻国家。更糟糕的是这种特殊待遇甚至可能对贷款接收方毫无裨益，因为其中许多国家需要的其实是那种“严厉的爱”。

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总而言之，国际货币基金组织的管理结构将日益不利于其开展工作。但是重新分配基金组织投票权以反映当前的经济实力分布是否会导致混乱？中国是否会阻止向那些七国集团有关联的国家提供贷款，或是反之？治理失能难道不比绝对瘫痪更好？

也许这就是为什么任何影响国家投票权的改革都应伴随着基金组织治理的根本性变革。执行董事会不应再对包括个别贷款项目在内的运营决策进行投票。相反基金组织的最高管理层应被赋予自由裁量权去基于全球经济利益做出运营决策，而董事会则负责制定总体指导方针并定期检查它们是否得到遵守。

更确切地说，执行董事会应该成为治理董事会，就像在企业里一样。它将制定组织的运营任务，任命和更换管理层并监督整体绩效；但它不会控制日常决策。所有运营决策都应该去政治化。事实上这正是约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）在基金组织成立时希望看到的。由于担心美国施加不当影响，他提议成立一个非常驻董事会，在当时通讯不畅、轮船旅行不便的情况下，这意味着一个非执行董事会和一个授权管理团队。

这项提议会遭到一些可以预见的反对。首先，除非能够完全控制资源作何使用，否则那些强国不会同意将本国纳税人的资源投入基金。但这正是那些主导董事会的势力期望世界其他国家做的事情。如果允许一方以某种方式行事，那么是不是也应该……

另一个反对意见是像中国这样的新兴大国或许不同意改变基金组织架构，因为它们自己正处于获取权力的边缘。但如果它们不接受任何改变，那么那些旧有势力同样不会接受。最近进行的第16次份额总检查对董事会权力的分配方案几乎没有改变。除非旧势力和新兴大国达成重大妥协，否则情况不会有太大改变。

最后，各国对非民选的管理层支配财政资源感到不安，因为他们可能对全世界民众的需要不敏感。但政治考虑仍将发挥作用。由政府任命的董事会成员将任命基金组织的高层管理人员，并根据其政府的政治评估给他们下达广泛的行动指令。例如贷款规则可能会在董事认为其适当的情况下变得更加宽松。不同之处在于这些规则将统一适用于所有国家。有实力的友邦依然可以出手相助，但这种帮助必须通过基金组织项目之外的方式而不是借助违反规则来提供。

世界可以——且必须——在国际基金组织成立80年后达成一项重大妥协以改革其治理架构并应对新出现的各类挑战。否则就只能无所作为并眼睁睁地看着该机构逐渐失去意义。