为对外援助找一个更好的理由

发自伦敦——整个全球北方都在削减对外援助，而其中力度最大的莫过于美国。特朗普总统在入主白宫的第一个月内就以存在浪费和欺诈为由解散了美国国际开发署并冻结了对外援助。英国最近也效仿此举，将国际援助预算转换为国防开支。

虽然官方发展援助的倡导者们正确地指出这些援助拯救了生命且服务于国家利益。但这并不能改变一个事实：多年来该援助体系的信誉和资源持续在流失且缺乏一个令人信服的叙事。

即将于2025年年中在西班牙塞维利亚召开的联合国发展筹资会议可能会重申那个长期坚守但极少实现的目标：高收入国家将其0.7%的国民总收入用于官方发展援助。然而我们真正需要的是一个关注国际援助体系未来的、能够就对外援助的理据达成一个新政治共识，同时也能为许多人当前所要求的后援助世界明确提出一个愿景的独立委员会。如果不努力重新调整和重置对外援助，该体系就将面临千刀万剐的命运。它那些催化可持续发展的雄心壮志也无法实现，一个存在了八十年的国际合作机制很可能会在缺乏强有力替代方案的情况下崩溃。

自2008年金融危机以来现代全球援助体制就已是脆弱不堪。《联合国宪章》第五十五条规定了这一体系的宗旨：“造成国际间和平友好关系所必要之安定及福利条件”，而美国的退出是对这一体系的沉重打击。该国曾是这些目标的最主要倡导者：在1949年的就职演说中总统哈里·杜鲁门（Harry Truman）呼吁实施一项“大胆的新计划”，投入技术和资本去帮助那些被贫困、疾病和苦难所困扰的国家。

到了1950年代，美国开始积极将对外援助推崇为一项普遍义务，一方面是为了避免独自承担财政负担，另一方面也是为了与反共盟友寻找共同事业。为此美国总统约翰·F·肯尼迪（John F. Kennedy）于1961年创建了美国国际开发署。十年后几乎所有欧洲国家都制定了某种援助计划，成为捐助国已然成为现代“发达”国家的代名词。

即便如此，援助支出几乎立即出现了下滑。为了重启捐助国的支持，1968年世界银行邀请加拿大前总理莱斯特·B·皮尔逊（Lester B. Pearson）领导一个独立委员会去寻找对外援助的新理据。换句话说，皮尔逊委员会希望找到一个有说服力的论据去说明为什么受到各类国内挑战困扰的富裕国家应当关注低收入国家的困境。

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这个问题在今天依然具有现实意义。甚至在特朗普将目光投向美国对外援助之前，实施这类援助的理由就已经越来越站不住脚。近年来全球北方国家将其援助预算用于一系列外交政策优先事项，但其中许多都只遵循了经合组织发展援助委员会所定义之官方发展援助的文本而非精神。这其中就包括向乌克兰提供的发展援助（这个中等收入国家在2023年成为史上接受外援最多的国家，而向最贫困国家提供的援助份额却有所下降）以及收容国内难民（目前有七个国家的难民收容费用至少占据了援助预算的1/4）。由于其他公共政策优先事项吞噬了指定用于发展援助的资源，经合组织关于2023年捐助国对外援助支出创历史新高的说法也因此如同空话。

与此同时，在那些面临财政赤字增加、生活成本危机和新安全问题的高收入国家，对外援助已成为一个易受攻击的目标。右翼政府尤其喜欢将这种对外援助描述为低效和无效的。2024年有七个国家的政府和欧盟宣布削减172亿美元的官方发展援助并计划在2025-2029年间实施。如今特朗普政府已经削减了约600亿美元对外援助，而英国也将每年削减约60亿英镑（约合76亿美元）的援助预算。鉴于德国这个世界第二大援助国去年的对外援助支出要比美国少270亿美元，任何国家都很难填补如此巨大的缺口。而英国的决定表明人们并不太想修复特朗普大肆破坏后的残局，也很可能使我们位处一个“援助顶峰”的转向临界点。

许多人建议利用这次外援危机作为契机，通过改变全球贸易规则和降低资本成本或建立以全球公共投资为重点的新合作模式去减少非洲对政治化外部融资的依赖。

然而，特朗普在推动“让美国再次伟大”的过程中并未表现出推进此类替代性愿景的意愿，对美国国际开发署数十年来努力培育之软实力的价值也知之甚少。这就是撤销美国国际开发署为何不能像加拿大或英国那样被描述为政府外交和发展部门的正常合并，而只能被描述为对美国作为全球施惠者角色的攻击。这种攻击行动不会造成什么国内政治后果，却会对那些依赖援助物资和服务者带来高昂的直接人类成本。

当前的全球援助体系是为一个已不复存在的世界秩序而建立的，而美国的突然向内转向则凸显出了重新设想该体系的必要性。方法之一是对全球援助体系进行一次独立高级别审查以阐明一种不依赖任何单一捐助方大发善心的新范式。2.0版本的皮尔逊委员会可以列出国际援助的几个新理由，提出替代性的财政和政策框架并探索新的全球制度安排以最大限度地减少对援助的依赖，减少援助的分散性，同时仍然对最脆弱的群体伸出援手，帮助子孙后代繁荣昌盛。

随着这些大规模援助削减逐步生效，类似行动四处蔓延的风险是真实存在的。除非国际社会做出系统性努力，了解当前危机的根本原因并探索可行的解决方案，否则那些仍在投钱进行官方发展援助的国家可能会开始担心自己只是在一艘正在下沉的援助船上重新安排甲板上的椅子。