维持气候承诺的自愿性

发自华盛顿特区—随着有效疫苗可能会在2021年夏季使世界大部分地区的灾难性新冠肺炎疫情变得可控，应对气候变化的斗争将再次成为人类面临的最重大存续性挑战。而采取正确的应对手段则至关重要。

全球196个国家在5年前签署了《巴黎气候协定》，目标是将全球变暖限制在相对工业化前水平的2°C以内。该协定已获得189个国家的批准，是同类协定中的第一份全球协定，也是国际合作的一座里程碑。虽然美国在特朗普总统治下撤出了协定，但候任总统拜登已经承诺要在他2021年1月上任后立即重新加入。

巴黎协定的成功不仅源于人们对全球变暖风险的日益认知，也源于签署国承诺实现目标的自愿性特质。协定内文也并未涵盖针对违规行为的处罚。

眼下世界正在为将于2021年11月在格拉斯哥召开的重大后续气候峰会——联合国气候变化框架公约第26届缔约方大会——做准备。科学家警告说世界只有大约十年时间去实现绿色转型以在2050年前实现碳中和，从而防止灾难性的气候变化。此外科学家们也强调将全球变暖限制在不高于1.5°C要比“远低于”2°C要安全得多。

自巴黎峰会以来，许多人都主张要对那些力度不够的气候政策加以惩罚以弥补搭便车问题。同时也有人呼吁采取措施防止“碳泄漏”，也就是碳密集型生产从减排政策较为严苛的国家转向其他相对薄弱的国家，从而使二氧化碳总排放量保持不变。

许多人赞成建立一个共享宏伟减排目标并惩罚其他非成员国的国家“气候俱乐部”。诺贝尔奖获得者威廉·诺德豪斯（William Nordhaus）在早期曾提出过一项相当有影响力的建议，主张对来自俱乐部外部的所有进口产品（不论是否为碳排放密集型）统一征收3％的关税，这就会促使各国为避免罚款而加入俱乐部。

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但诺德豪斯的提议虽然简单，却违反了世界贸易组织的最惠国待遇条款。此后其他人提出了各种与世界贸易组织原则更为相符的边境调整税方案，旨在使国内碳“价格”与进口商品所蕴含的相等。

欧洲联盟计划引入这类措施作为其宏大气候议程的一部分。拜登在其竞选网站上也提出了类似（但不太具体）的承诺——当然美国必须首先引入国内碳税，或者以某种各国（和WTO）可以接受的方式去增加和量化其法规和标准中隐含的“影子”碳价。。

同样，布鲁塞尔智库机构Bruegel主任贡特拉姆·B·沃尔夫（Guntram B. Wolff）最近呼吁美国，欧盟以及（潜在的）中国成立一个“气候俱乐部”并采用共同的外部碳调节措施来打造一个适用于内外生产商的公平竞争环境。

但是除了复杂的跨国界价值链导致的艰难碳测算问题外，在考虑此类提议时我们还必须牢记气候问题的几个重要特征。

虽然减缓气候变化是一种“累积性”全球公共物品，其供应量相当于各个国家所付出努力的总和。同时由于一些小型温室气体排放者所奉行的政策对全球而言并不重要，因此约束主要排放者的协议似乎就足以使全世界在本世纪中叶之前实现净零排放。

然而欧盟，美国和中国合计仅占全球温室气体排放量的一半左右。这个份额虽大，但却不足以解决全球变暖问题。印度已然成为一个重要排放国，而另外24个国家（作为一个整体）则足以发挥一定作用。

尽管一个即使不会对非会员国逝世惩罚的气候俱乐部协议也可以在不显著削弱全球减缓气候变化努力的情况下将许多国家排除在外，但该协议必须涵盖足够数量的会员国，特别是因为较高的明码或隐含碳价可能会导致更多的碳排放被转移至那些不那么严苛的司法管辖区。此外也没有办法划定一条界线去在迫使其他排放者加入这类俱乐部的同时排除掉另一些排放者。因此这些考虑似乎为寻求达成普遍协议和将边境价格调整作为推动良好行为的强烈动机提供了强有力的理由。

尽管如此，格拉斯哥峰会很可能会采用巴黎方案并依赖一个自愿性框架。一个可以强制约束各国排放上限或最低碳价的全球气候条约仍然远远不具备可行性。

此处一个重要而棘手的问题是人均收入差异。发展中国家有正当理由地认定它们应当在向清洁能源过渡期间受到特殊优待，因为它们在过去两个世纪中对全球大气温室气体存量的贡献不大。巴黎协定认可了这些主张并承诺在2020年之前每年动员1000亿美元来帮助发展中国家应对气候变化，但在当前的新冠肺炎疫情下它们的财政行动空间更小了。

鉴于距离联合国气候变化框架公约第26届缔约方大会召开只剩不到一年时间，一些国家继续主张要设立具有不达标处罚机制的约束性国家气候目标和以建立事实上统一全球碳价为目的的全面边境调整税。但正如布鲁金斯学会的阿玛尔·巴塔查亚（Amar Bhattacharya）所指出的那样，一个鼓励各国自愿决定减排贡献，利用排放治理技术并向发展中国家提供足量财政援助的战略仍然是更为可取的方法。鉴于中国承诺如期实现到2060年实现碳中和，绿色科技不断提高的成本效益增加了基于自愿减排的大手笔全球气候协议的成功可能性。在未来几年中绿色战略也将越来越具备成本效益，尤其是如果能在成本效益分析中包含诸如空气污染减少之类的实质性附带利益。

尽管我们必须提高缓解气候变化的水平和速度，同时碳定价也可以在其中发挥重要作用，但富裕国家试图主导相关条款的举措可能会导致僵局。自愿的手法以及帮助发展中经济体转向绿色增长战略的大量资金仍然是明年在格拉斯哥达成宏大且包容性协议的最佳选择。